Risarcimento del Danno da Lesione di Interesse Legittimo e Colpa della PA

La risarcibilità della lesione dell'interesse legittimo costituisce una delle più grandi rivoluzioni dogmatiche del diritto amministrativo e civile italiano dell'ultimo secolo. La caduta del secolare dogma dell'irrisarcibilità dell'interesse legittimo — propugnato per oltre un secolo dall'insegnamento tradizionale — ha trasformato la Pubblica Amministrazione da soggetto immune a centro di imputazione di responsabilità risarcitoria comune.

In questa trattazione, i docenti del Corso FGLaw ripercorrono la traiettoria aperta dalla storica sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, 22 luglio 1999, n. 500, analizzano la nozione di colpa dell'amministrazione e la disciplina dell'azione risarcitoria contenuta nell'art. 30 del Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010).

La caduta del dogma: La storica sentenza delle Sezioni Unite n. 500/1999

Fino al 1999, l'art. 2043 c.c. veniva letto come norma secondaria sanzionatoria, operante unicamente a tutela di situazioni giuridiche soggettive qualificate come diritti soggettivi assoluti (proprietà, integrità fisica) e, solo a partire dal caso Meroni del 1971, diritti di credito. L'interesse legittimo era ritenuto situazione puramente interna o riflessa rispetto al potere autoritativo della PA, azionabile unicamente ai fini dell'annullamento dell'atto dinanzi al Consiglio di Stato ma inidonea a fondare una pretesa economica risarcitoria.

Le Sezioni Unite n. 500/1999 hanno scardinato questo impianto:

• L'art. 2043 c.c. è una norma primaria di riparazione, che tutela qualsiasi interesse meritevole dell'ordinamento che subisca un danno ingiusto (contra ius e non iure);
• L'interesse legittimo è una situazione giuridica soggettiva sostanziale, consistente nell'aspirazione a un bene della vita che l'amministrazione riconosce o sottrae mediante l'esercizio del potere;
• Non tutti gli interessi legittimi sono risarcibili: occorre verificare la consistenza sostanziale dell'interesse al bene della vita.

A tal fine, la Cassazione ha distinto tra:

1. Interessi legittimi oppositivi: Mirano alla conservazione di un bene della vita già facente parte della sfera giuridica del privato (es. espropriazione, sanzione, revoca di concessione). In tal caso, l'annullamento dell'atto illegittimo comprova di per sé l'ingiustizia del danno subito.
2. Interessi legittimi pretensivi: Mirano all'acquisizione di un bene della vita nuovo mediante un provvedimento favorevole della PA (es. rilascio di un'autorizzazione, vittoria di una gara o di un concorso). Qui il risarcimento spetta solo qualora, mediante un giudizio prognostico ex ante, emerga che l'istanza del privato avrebbe avuto esito positivo in assenza dell'illegittimità serbata dalla PA.

L'elemento soggettivo: Dalla colpa del singolo funzionario alla "Colpa d'Apparato"

Uno dei profili più dibattuti dopo la sentenza 500/1999 concerne l'accertamento dell'elemento soggettivo (dolo o colpa) nella condotta lesiva della Pubblica Amministrazione:

• La giurisprudenza ha respinto l'idea che la colpa coincida con la mera illegittimità del provvedimento amministrativo annullato (non opera un automatismo tra illegittimità e risarcibilità);
• Al contempo, non si richiede al privato cittadino la prova impossibile della colpa psicologica del singolo funzionario che ha redatto o firmato l'atto;
• Si è affermata la teoria della colpa d'apparato o colpa dell'amministrazione: la responsabilità sussiste qualora l'adozione dell'atto illegittimo sia conseguenza di una violazione dei canoni di imparzialità, diligenza, perizia e corretta organizzazione dei servizi amministrativi previsti dall'art. 97 Cost.

L'amministrazione può andare esente da colpa unicamente dimostrando l'esistenza di un errore scusabile: ossia una situazione di obiettiva incertezza normativa, contrasti giurisprudenziali non risolti o complessità eccezionale del quadro fattuale.

Il superamento della "Pregiudiziale Amministrativa" e l'Art. 30 c.p.a.

Per un intero decennio (1999-2010), Cassazione e Consiglio di Stato si sono scontrati sulla cosiddetta pregiudiziale amministrativa: il privato poteva chiedere il risarcimento solo dopo aver tempestivamente impugnato e fatto annullare l'atto illegittimo entro 60 giorni (tesi del Consiglio di Stato), oppure poteva agire autonomamente per il risarcimento entro il termine ordinario di prescrizione (tesi della Cassazione)?

La contesa è stata risolta dal legislatore con l'art. 30 del Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010):

• Autonomia delle azioni (Art. 30, comma 1 e 2): L'azione di condanna al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi può essere proposta in via autonoma, senza previa impugnazione dell'atto lesivo;
• Termine decadenziale dimezzato (Art. 30, comma 3): L'azione risarcitoria autonoma deve essere proposta entro il termine di decadenza di 180 giorni dal giorno in cui il fatto si è verificato o dalla conoscenza del provvedimento;
• Il canone di autoresponsabilità (Art. 30, comma 3 ult. periodo): Nel determinare il risarcimento, il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, in applicazione dell'art. 1227 c.c., esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela giurisdizionale (ossia l'impugnazione tempestiva dell'atto o la richiesta di misure cautelari).

Consigli di metodo per il tema di Diritto Amministrativo

Nello svolgimento di una prova concorsuale su questa tematica, il candidato magistrato deve:

1. Ricostruire l'itinerario storico dall'irrisarcibilità alla sentenza 500/1999;
2. Argomentare la natura giuridica della responsabilità (aquiliana, contrattuale da contatto sociale qualificato o tertium genus);
3. Esaminare la nozione di colpa d'apparato e il confine con l'errore scusabile;
4. Illustrare la sintesi normativa raggiunta dall'art. 30 c.p.a. e l'interazione con l'art. 1227 c.c.

Nel programma didattico del Corso FGLaw, queste tematiche vengono approfondite con lezioni mirate e simulazioni pratiche di redazione, consentendo agli allievi di acquisire una padronanza solida del ragionamento amministrativo.

Per completare la preparazione, consulta le nostre analisi sulla Discrezionalità Tecnica e Limiti del Sindacato Giurisdizionale e sul Silenzio della Pubblica Amministrazione.